As inovações trazidas pela emenda constitucional de nº 81

Publicado por Henrique Bruno Souza de Almeida

Anteriormente a Emenda Constitucional nº 81 a única hipótese de se retirar um bem do domínio do seu detentor, sem pagar indenização alguma, era quando na utilização do imóvel para o cultivo ilícito de plantações de psicotrópicos. Isto porque o proprietário, além de não utilizar o seu domínio em acordo com a função social exigida pelo Estado, ainda exerce o seu direito de propriedade trazendo malefícios para a coletividade.

A Emenda Constitucional em comento tem o condão de minimizar e até extinguir uma problemática de longínqua existência que ofende frontalmente a condição humana, que é o trabalho escravo. Tipo de mão de obra que avilta a dignidade da pessoa humana, e, portanto, incompatível com a conjuntura constitucional vigente no Brasil, bastando para tanto, observar que a Carta Magna de 1988, em seu artigo 1º, inciso IIIque elenca dentre os seus fundamentos a dignidade da pessoa humana.

Ao inserir no artigo 243 da Constituição Federal essa hipótese de expropriação, pois não há que se falar em indenização, o ordenamento jurídico pátrio passa a ser capaz de obstaculizar o emprego de uma das formas mais espúrias de exploração do ser humano. Uma vez que esta prática ilícita está intimamente ligada ao desmesurado desiderato do seu autor obter lucro. O risco deste perder seu imóvel, decerto já o intimida de praticar o ilícito.

Cumpre ainda destacar que antes de fazer parte do rol de hipóteses de desapropriação confiscatória, o emprego de mão de obra escrava ensejava a desapropriação rural sancionatória pelo não cumprimento da função social, cabendo ao seu proprietário, portanto, direito ao pagamento de indenização em títulos da dívida agrária, resgatáveis em até vinte anos.

Essa situação, de certo modo, traduzia-se em privilégio dispensado ao proprietário infrator, mesmo que atuando na ilegalidade, pois o emprego de mão de obra escrava ou análoga oportuniza sanções penais conforme artigo 149 do Código Penal e reparação civil, o particular proprietário ainda recebia quantia em substituição à propriedade desapropriada.

Abordando sobre a desapropriação confiscatória, com o fundamento da atuação ilegal do proprietário, explana Diogo de Figueiredo (2006, p. 381, grifo do autor):

[...] há que ser entendida como modalidade sancionatória extrema, sem indenização, portanto, um confisco, excepcional no sistema constitucional. Se ssim não fora, estar-se-ia beneficiando o infrator, pagando-lhe uma indenização pelo justo valor do bem, do mesmo modo que se faria numa desapropriação regular.

Com o novo enquadramento, agora aguardando lei regulamentadora com projeto que tramita no Senado Federal, o Estado passar a adotar medida mais gravosa e com punição mais compatível ante o mal impingido contra os trabalhadores.

A desapropriação como espécie supressiva de intervenção estatal na propriedade privada

Única modalidade de intervenção Estatal supressiva, a desapropriação, é um ato que emana do Estado, é a exteriorização mais perceptível do jus imperii, o poder soberano do Estado que tem dentre seus atributos a capacidade de retirar um bem do domínio privado e transferi-lo ao domínio Estatal, sob o fundamento central do bem coletivo.

Nas palavras de Marçal Justen Filho (2005, p. 422): “Desapropriação é ato estatal unilateral que produz extinção da propriedade sobre um bem ou direito e a aquisição do domínio sobre ele pela entidade expropriante, mediante indenização justa”. Ainda mais detalhadamente, conceitua Bandeira de Mello (2010, p. 865):

À luz do Direito Positivo brasileiro, desapropriação se define como o procedimento através do qual o Poder Público, fundado em necessidade pública, utilidade pública ou interesse social, compulsoriamente despoja alguém de um bem certo, normalmente adquirindo-o para si, em caráter originário, mediante indenização prévia, justa e pagável em dinheiro, salvo no caso de certos imóveis urbanos ou rurais, em que, por estarem em desacordo com a função social legalmente caracterizada para eles, a indenização far-se-á em títulos da dívida pública, resgatáveis em parcelas anuais e sucessivas, preservado seu valor real.

A desapropriação incide sobre bens corpóreos e incorpóreos, desde que detenham valor patrimonial, com exceção de dinheiro e dos direitos personalíssimos (vida, intimidade, honra, etc.) e constitui forma de aquisição originária de propriedade, significando que uma vez desapropriado, o bem, se livra de todos os direitos reais existentes sobre o mesmo, tais como hipoteca e penhor.

Ademais, para assegurar a consecução do interesse público, há, em todas as modalidades desapropriatórias a previsão de imissão na posse que pode ser concedida em decisão liminar, restando claro que esta modalidade de intervenção não goza de autoexecutoriedade, pois necessita de aval do Poder Judiciário para ser operada.

A Constituição Federal de 1988 prevê no art. 5º, XXIV a possibilidade de desapropriação comum ou ordinária, que em regra deve ser feita mediante pagamento prévio e justo de indenização em dinheiro, podendo ser por utilidade ou necessidade pública e por interesse social, entrementes, o mesmo texto constitucional, ressalva a existência de outros tipos desapropriatórios que podem ser executados de forma diversa.

As espécies desapropriatórias que são ressalvadas no supramencionado dispositivo, são intituladas como desapropriações especiais ou extraordinárias. A razão dessa distinção nominal verifica-se devido o caráter sancionatório do instituto, atuando como verdadeira punição que se origina quando o proprietário descumpre a função social do seu bem e ou até desvirtua sua utilização trazendo malefícios à coletividade.

Outro fator distintivo das desapropriações extraordinárias é a possibilidade do pagamento se dar posteriormente, em títulos da dívida rural ou urbana, ou até mesmo nem ser paga, como é o caso de desapropriação confiscatória, tema da emenda constitucional de nº 81.

Quanto à competência para legislar sobre a matéria desapropriatória, é, por força do artigo 22, II, da vigente Carta Magna, privativa, cabendo aos demais Entes federativos a declaração de desapropriação nas hipóteses ordinárias, acima já explanadas.

Face o tema objeto do presente trabalho se concentrar na modalidade de desapropriação sancionatória confiscatória, nos deteremos sobre o tema, para melhor abordagem e compreensão da Emenda Constitucional ora em apreciação.

Desapropriação sancionatória confiscatória

Essa modalidade de desapropriação origina-se do cometimento de um ilícito pelo dono do bem objeto da expropriação, daí a razão pela qual se enquadra no tipo de desapropriação sancionatória, pois trata-se de uma resposta do Estado ao particular, quando este opera em desacordo com o ordenamento jurídico ao exercitar seu direito de propriedade.

A denominação confiscatória, explica-se porque como consequência da ilegalidade perpetrada pelo proprietário, este perderá seu bem sem direito a receber nenhum valor indenizatório que equivalha o bem suprimido, motivo pelo qual alguns doutrinadores, como Moreira Neto (2006) entender se tratar de expropriação, de verdadeiro confisco. Nessa situação, a desapropriação incidirá tanto sobre o bem utilizado para o cometimento do ilícito, bem como outros bens que decorram da prática ilegal.

Antes da Emenda Constitucional nº 81 o artigo 243, da Constituição Federal de 1988 previa em sua redução uma única hipótese que ensejava o confisco, que era no caso de plantio ilegal de plantas psicotrópicas, e dos demais bens que fossem obtidos do tráfico de entorpecentes, in verbis:

Art. 243. As glebas de qualquer região do País onde forem localizadas culturas ilegais de plantas psicotrópicas serão imediatamente expropriadas e especificamente destinadas ao assentamento de colonos, para o cultivo de produtos alimentícios e medicamentosos, sem qualquer indenização ao proprietário e sem prejuízo de outras sanções previstas em lei.

Parágrafo único. Todo e qualquer bem de valor econômico apreendido em decorrência do tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins será confiscado e reverterá em benefício de instituições e pessoal especializados no tratamento e recuperação de viciados e no aparelhamento e custeio de atividades de fiscalização, controle, prevenção e repressão do crime de tráfico dessas substâncias

Importante característica da desapropriação confiscatória reside na destinação dos bens, pois como se origina do ilícito, o mal infligido pelo proprietário deve ser corrigido, para tanto, devem, os bens expropriados, serem aplicados em benefício de instituições que combatam a ilegalidade, preventivamente ou ostensivamente.

No caso do dispositivo colacionado acima, a ilegalidade consiste no cultivo de plantas psicotrópicas ilegais, que deve ser revertido em prol do combate às drogas, seja através de instituições de reabilitação ou no aparelhamento da polícia especializada que trabalha no interesse de coibir o tráfico de drogas.

Ademais, o dispositivo supra colacionado é regulamentado pela Lei 8.257 de 1991 que define o procedimento judicial a ser adotado, além de conceituar o que são plantas psicotrópicas e qual órgão é responsável pelo enquadramento como psicotrópicas.

Mais adiante, nos ocuparemos de falar da nova redação da Emenda 81, que acrescentou o trabalho escravo como fundamento para se efetuar a desapropriação confiscatória, e as inovações que o projeto de lei ora em trâmite no Senado Federal, pretende trazer, mas faz-se necessário, antes de se debruçar no tema, abordar sobre o trabalho escravo e suas peculiaridades.

O trabalho escravo contemporâneo e seus elementos constituintes

O trabalho escravo moderno, em face da atual conjuntura constitucional brasileira, constitui forma de exploração de trabalho das mais odiosas. Isto porque ofende direitos e garantias fundamentais albergados pelo Texto Maior, como a liberdade, a dignidade do homem e a valorização social do trabalho.

O conceito de trabalho escravo ou trabalho forçado, para a Organização Internacional do Trabalho – OIT, no art. 2º da Resolução de nº 29 é o seguinte: “Para fins desta Convenção, a expressão "trabalho forçado ou obrigatório" compreenderá todo trabalho ou serviço exigido de uma pessoa sob a ameaça de sanção e para o qual não se tenha oferecido espontaneamente.”

No Direito Brasileiro, a norma que assume com maior propriedade a incumbência de definir o trabalho escravo é o Código Penal no seu art. 149, esse dispositivo serve de supedâneo tanto para o enquadramento do ilícito penal, como serve para a identificação do trabalho escravo para o Direito do Trabalho, para se pagar indenizações por danos morais. Vejamos o que consigna o mencionado artigo:

Art. 149. Reduzir alguém a condição análoga à de escravo, quer submetendo-o a trabalhos forçados ou a jornada exaustiva, quer sujeitando-o a condições degradantes de trabalho, quer restringindo, por qualquer meio, sua locomoção em razão de dívida contraída com o empregador ou preposto. Pena - reclusão, de dois a oito anos, e multa, além da pena correspondente à violência.

§ 1o Nas mesmas penas incorre quem: I - cerceia o uso de qualquer meio de transporte por parte do trabalhador, com o fim de retê-lo no local de trabalho II - mantém vigilância ostensiva no local de trabalho ou se apodera de documentos ou objetos pessoais do trabalhador, com o fim de retê-lo no local de trabalho § 2o A pena é aumentada de metade, se o crime é cometido I- contra criança ou adolescente; II - por motivo de preconceito de raça, cor, etnia, religião ou origem.

Ao se fragmentar o dispositivo acima, pode-se observar que ele é composto de quatro pressupostos caracterizadores do trabalho escravo moderno, quais sejam: o trabalho forçado, que compromete a liberdade do trabalhador externar sua vontade quanto a permanecer ou não laborando; a submissão à jornada exaustiva, que se caracteriza na extensa duração de horas de trabalho, causando ao trabalhador o esgotamento físico e mental; a sujeição a condições degradantes de trabalho e a restrição à liberdade de locomoção do trabalhador. Barbosa Garcia (2011) caracteriza o trabalho degradante pelas precárias condições laborais sem a devida observância de padrões mínimos de segurança e saúde.

Ademais, ainda se complementa o conceito de trabalho escravo, ou forçado, com o trazido no artigo 3º da Instrução Normativa nº 91 do Ministério do Trabalho e Emprego - MTE que define pormenorizadamente o que vem a ser cada um destes pressupostos.

O que se observou foi que mesmo com o enquadramento penal e a existência de sanções cíveis e trabalhistas, o quadro de trabalho escravo não teve alteração esperada, não surtiu o efeito de intimidação almejado, uma vez que somente no ano de 2013, conforme dados colhidos pelo Ministério do Trabalho e Emprego, foram resgatados 2.063 trabalhadores em condição análoga à escravidão em todo o País. (MTE, 2013, online)

A título de exemplificação, comprovando que o trabalho escravo ainda está fortemente presente no nosso País, conforme notícia trazida pelo portal eletrônico do G1 datada de 27 de novembro de 2014, auditores fiscais do MTE, após três meses de investigação, constataram que trabalhadores de São Paulo e do Rio Grande do Sul, que produziam para as Lojas Renner eram mantidos em condições análogas às de escravidão. (MINISTÉRIO..., G1, 2014, online)

O que se explica a necessidade de uma ação estatal que desembocou na Emenda Constitucional nº 81, possibilitando que o explorador de mão de obra escrava sofresse a perda total e sem nenhuma indenização de sua propriedade, que agora aguarda Lei regulamentadora, o que reflexamente, incluiu como uma das faces da função social que o proprietário deve atender o cumprimento das normas trabalhistas.

Por fim, resta anotar que embora exista certa divergência quanto à definição do trabalho escravo, entendemos que a legislação penal somada com a instrução normativa do MTE e Convenções da OIT são suficientes para o enquadramento e ensejo da medida desapropriatória.

A Emenda Constitucional nº 81 e o PLS 432 que visa regulamentar a inovação constitucional

Com o objetivo de coibir a prática de exploração de mão de obra escrava, o Constituinte Derivado, através da Proposta de Emenda a Constituição - PEC 57-A, desde 1999 tramitando no Congresso Nacional, deu origem a Emenda Constitucional81 de 5 de junho de 2014, que altera o artigo 243 da Constituição Federal de 1988, acrescendo como hipótese de desapropriação confiscatória a exploração de mão de obra escrava, seja a propriedade rural ou urbana. O artigo alterado passou a adotar a seguinte redação:

As propriedades rurais e urbanas de qualquer região do País onde forem localizadas culturas ilegais de plantas psicotrópicas ou a exploração de trabalho escravo na forma da lei serão expropriadas e destinadas à reforma agrária e a programas de habitação popular, sem qualquer indenização ao proprietário e sem prejuízo de outras sanções previstas em lei, observado, no que couber, o disposto no art. 5º. Parágrafo único. Todo e qualquer bem de valor econômico apreendido em decorrência do tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins e da exploração de trabalho escravo será confiscado e reverterá a fundo especial com destinação específica, na forma da lei. (grifo nosso)

O que se observa é que se ampliou o dispositivo constitucional que trata da modalidade de intervenção da mais gravosa de todas, sem indenização alguma, para punir aqueles que maculam direitos fundamentais da coletividade. Uma medida de extremo rigor, mas adequada, a ser aplicada a uma prática aviltante, que é o trabalho escravo, não mais aceito nos dias hodiernos.

Outro aspecto louvável foi incluir dentre as passíveis de expropriação, as propriedades urbanas. Motivada pela constatação de exploração de trabalho escravo em grandes centros urbanos, o que se considera uma boa inovação, face à previsão anterior, que somente expropriava, em razão de cultivo ilegal de psicotrópicos, as propriedades rurais.

Desse modo, o Estado Brasileiro, que já fora elogiado pela OIT, em declaração ocorrida no ano de 2013 (WROBLESKI, 2013, online), reforçou o combate ao trabalho escravo conforme se comprometeu, quando tornou-se signatário das Convenções de nº 29 e 105 da OIT, que tratam da erradicação e proibição dos trabalhos forçados e degradantes.

Acrescenta-se, ainda, que além do viés da dignidade da pessoa humana, o fator econômico atrelado à concorrência desleal também deve ser considerado. Ao passo que o proprietário explora mão de obra degradante, economiza com o não pagamento dos direitos trabalhistas, facilitando que sua produção seja vendida a preços mais atrativos.

Contrariamente, o proprietário concorrente que atua em conformidade com a norma constitucional e trabalhista, não consegue acompanhar os preços, sofrendo prejuízos. A esse respeito, pondera com clareza Camargo de Melo (2014, p. 31):

Razões de ordem humanitária e econômica justificam a alteração do Texto Maior, uma vez que o trabalho em situação análoga à escravidão também prejudica os empresários que cumprem a legislação trabalhista, sobrepujados pela concorrência desleal daqueles que não a observam.

A Emenda Constitucional em comento, apesar de representar um grandioso avanço, ao dispor a expressão “na forma da lei”, denota que a norma é de eficácia limitada, necessitando de uma lei para que possa ser aplicada em sua plenitude, o que alarga ainda mais o tempo para que a ferramenta de combate ao trabalho escravo seja aplicada.

Em cumprimento ao disposto no artigo emendado, que prevê a necessidade de uma lei que regulamente a inovação trazida, o Senado Federal, através do Projeto de Lei nº 432/2013, tem três importantes tarefas a serem cumpridas, a de conceituar o trabalho escravo; dispor a forma como se dará a expropriação; e organizar a criação do Fundo Especial em benefício dos trabalhadores para aplicação dos valores decorrentes da prática ilegal, conforme previsto na Constituição.

Todavia o mencionado projeto de lei, até a conclusão do presente trabalho, suprimiu do enquadramento de trabalho escravo, as categorias do trabalho degradante e a jornada exaustiva, reduzindo substancialmente o alcance da aplicação de expropriação, traduzindo-se em verdadeiro retrocesso. Conforme pode se observa no art. 1º, § 1º do PLS 432/2013 (Senado, 2014, online), in verbis:

Art. 1º[...] § 1º Para os fins desta Lei, considera-se trabalho escravo: I – A submissão a trabalho forçado, exigido sob ameaça de punição, com uso de coação ou com restrição da liberdade pessoal; II – o cerceamento do uso de qualquer meio de transporte por parte do trabalhador, com o fim de retê-lo no local de trabalho; III - a manutenção de vigilância ostensiva no local de trabalho ou a apropriação de documentos ou objetos pessoais do trabalhador, com o fim de retê-lo no local de trabalho; e IV – a restrição, por qualquer meio, da locomoção do trabalhador em razão de dívida contraída com empregador ou preposto.

Restando tão somente, as hipóteses de trabalho forçado e de cerceamento de liberdade do trabalhador, como configuradores do trabalho escravo. Restringir a prática que se objetiva extirpar, a estas duas figuras, é um passo na contramão rumo ao progresso dos direitos trabalhistas e garantidores da dignidade da pessoa humana.

O certo é que os dispositivos normativos que regulam e definem o trabalho escravo já existem, são compatíveis com o mais avançado entendimento do tema, pois abarca situações variadas, que o projeto não está contemplando.

O ideal seria que o Constituinte ou acrescesse ao projeto de lei, estas duas hipóteses, já sedimentadas nas normas brasileiras que tratam do tema, as repetindo por completo, e se reservasse a tratar do fundo especial, em atendimento ao que aCarta Magna prevê, com a alteração constitucional do art. 243.

Desse modo, agilizaria a eficácia plena do imperativo constitucional, que coibirá essa prática desumana e anacrônica que é o trabalho escravo, ensejando para os trabalhadores que já experimentam sem querer, o tolhimento de seus direitos mais básicos, um retrato fiel da injustiça, conforme asseverou Rui Barbosa (1920) “[...] justiça atrasada não é justiça, senão injustiça qualificada e manifesta”.

Por fim, há que se reconhecer que a Emenda Constitucional nº 81/2014 representa categoricamente um louvável avanço na erradicação do trabalho escravo, dando à valorização do trabalho e à dignidade a importância merecida que a Constituição Federal lhes deve dispensar.

Mas há que se atentar para a elaboração de um projeto de lei regulamentadora dessa Emenda, que contemple todas as ferramentas capazes de viabilizar um combate proficiente às investidas de proprietários sem escrúpulos que se valem das lacunas que a lei pode deixar.

Conclusão

Diante de todas as pesquisas feitas, podemos observar que o direito de propriedade sofreu várias alterações na sua concepção com o passar do tempo, até chegar a atual definição de se exigir o atendimento da função social. A contemporânea compreensão de propriedade, conforme preceitua o texto Constitucional, e não por acaso com dispositivos geograficamente próximos, somente dispensa proteção à propriedade quando esta cumpre a função social.

Ante as alterações sofridas na sociedade no decorrer da História, com prática de escravatura, com acontecimento das Grandes Guerras Mundiais, por exemplo, abriu-se espaço para uma nova compreensão de sociedade, que requer a atuação do Estado mais ativamente em prol da diminuição das desigualdades e que exija de seus cidadãos ações que agreguem valor para toda a coletividade, e que, caso estes atuam, assim, que o Estado possa agir.

É certo que a função social não entra em conflito com o direito de propriedade, mas em verdade, lhe completa, pois o conceito de propriedade que está sob a tutela Constitucional é aquele que atende a função social, do contrário, estaria se contemplando a utilização anacrônica de um direito que já fora eminentemente arbitrário e egoístico.

Ademais, o Estado, no exercício do seu dever de prezar pelo bem comum, pode lançar mão de meios interventivos na propriedade privada que decorrem de sua da supremacia do interesse coletivo sobre o privado, e ao cumprimento da função social.

E o ordenamento jurídico pátrio, prevê modalidades que oportunizam a Administração ou a limitar a atuação do particular no exercício do seu direito de propriedade ou retirar por completo a propriedade do particular quando necessário ao interesse coletivo.

Dentre estas, podemos analisar cada um dos tipos interventivos da modalidade restritiva, sendo possível se concluir que a função social, pressuposto sempre exigível para fundamentar a intervenção, sofre alterações de acordo com o instituto em que o Estado lança mão para atingir seu desiderato do bem comum.

Por vezes a função social poderá ser a preservação de uma identidade cultural, ou histórica, como se vislumbra no tombamento, em outras vezes, a função social, ou seja, o bem comum que o proprietário tem que cumprir será dispor de seu bem para que se aloque maquinário para uma obra pública, como ocorre na ocupação temporária.

Ao fim concluímos que o Estado Brasileiro detém o poder de desapropriar de forma confiscatória, ou seja, sem o pagamento de indenização nenhuma, tratando-se de verdadeira exceção prevista na Constituição, quando o proprietário de determinado bem lhe utiliza de forma que traga malefícios para a coletividade. Anteriormente a Emenda Constitucional nº 81 de 2014, a única hipótese de desapropriação confiscatória era no caso de plantio ilegal de plantas psicotrópicas.

Ocorre que se vislumbrou na prática da exploração do trabalho escravo, conduta tipificada e descrita na forma do art. 149 do Código Penal, uma hipótese para o Estado confiscar a propriedade cujo trabalhador esteja sendo exposto a essa condição indigna. O que representou uma grandiosa ferramenta no combate a este ilícito, pois muito mais intimidatório, em razão de possibilitar a retirada do meio de sobrevivência do explorador de mão de obra escrava.

O que se observou foi que o trabalho escravo já dispõe de delimitação em vários textos legislativos seja nacional ou internacional, este último que o País é signatário e já internalizou através de Decretos, como nos casos das Convenções da OIT de nº 29 e 105.

Em face da entrada da mencionada Emenda no ordenamento, o novo texto reclama uma regulamentação por uma lei que atualmente tramita no Senado Federal, o PLS 432, e que tem a tarefa de determinar o que seja o trabalho escravo, como se dará a expropriação confiscatória em caso de exploração dessa modalidade de trabalho e a criação de um fundo especial a serem investidos os valores que decorram desta prática acintosa.

Entretanto, na delimitação do trabalho escravo, o mencionado projeto suprimiu duas modalidades que já foram tratadas em outras normas, a jornada exaustiva e o trabalho degradante, restringindo o alcance da nova desapropriação, representando um certo retrocesso.

O fato é que o País já dispõe de legislação que conceitua o trabalho escravo, o que se torna desnecessário que se entre nova lei definindo-o, o que bastaria tão somente, que tratasse da criação do fundo e do procedimento a ser adotado na expropriação, e o quanto antes, dada a relevância da matéria objeto do projeto lei.

Conclui-se, portanto, que o nosso País, que já é uma referência no combate ao trabalho escravo, inovou e fortaleceu o combate a essa exploração, infelizmente, ainda tão presente nos dias atuais, mas há que se ter certo cuidado com a delimitação da configuração de trabalho escravo, pois, com a supressão presente no projeto de lei, um instituto que tem grandes chances de atingir seu objetivo, pode tornar-se ineficaz.

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